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2009/024 * VIGILANCIA PRIVADA EN INTERIOR DE AUTOBUSES

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2009/024 * VIGILANCIA PRIVADA EN INTERIOR DE AUTOBUSES

Mensaje por 38435-6718 el Jue 17 Nov 2016, 12:43

INFORME UCSP Nº: 2009/024

FECHA 23/10/2009

ASUNTO VIGILANCIA PRIVADA EN INTERIOR DE AUTOBUSES

ANTECEDENTES

Ante la consulta por parte de una Unidad Territorial de Seguridad Privada a esta
Unidad Central relativa a la posibilidad de que un Ayuntamiento instaure un servicio de
autobús, con paradas en distintos puntos de la ciudad, e incluso de la provincia, para el
traslado de jóvenes a zonas de ocio, con la intención de evitar, en lo posible,
accidentes de tráfico, dotando al autobús de un vigilante de seguridad, esta Unidad
Central de Seguridad Privada emite el siguiente informe:

CONSIDERACIONES

Con carácter previo, ha de señalarse que los informes o respuestas que emite
esta Unidad tienen un carácter informativo y orientativo –nunca vinculante- para quien
los emite y para quien los solicita, sin que quepa atribuir a los mismos efectos o
aplicaciones distintos al mero cumplimiento del deber de servicio al ciudadano.
Para dar cumplida respuesta a la cuestión planteada, se ha procedido ha
efectuar un detenido análisis de la normativa de Seguridad Privada, pudiéndose
observar lo siguiente:

El artículo 11 de la Ley de Seguridad Privada, y el artículo 71 del Reglamento
que la desarrolla, establecen, como funciones de los vigilantes de seguridad: ejercer la
vigilancia y protección de bienes muebles e inmuebles, así como la protección de las
personas que puedan encontrarse en los mismos y evitar la comisión de actos
delictivos o infracciones en relación con el objeto de su protección.

Por su parte, el artículo 13 de la Ley, dispone que los vigilantes de seguridad
ejercerán sus funciones exclusivamente en el interior de los edificios o en las
propiedades de cuya vigilancia estuvieren encargados, sin que tales funciones se
puedan desarrollar en las vías públicas, si bien, el propio artículo, en su inicio, exceptúa
de esta regla general la función de protección del transporte de fondos, a las que se
suman otras excepciones expresamente contempladas en la normativa.

Respecto a los supuestos de actuación en el exterior de los inmuebles, el
artículo 79.1 del Reglamento de Seguridad Privada, contempla, como régimen general
de actividad de las funciones de los vigilantes de seguridad, el que se presten en el
interior de los edificios. No obstante, el propio artículo 79 y el 80 del Reglamento,
establecen una enumeración de excepciones a ésta regla genérica de desempeñar sus
funciones en el interior de los edificios o de los inmuebles de cuya vigilancia y
seguridad estuvieran encargados (transporte de moneda, protección de bienes
depositados en la vía pública, servicios de acuda y verificación de alarmas, persecución
de delincuentes, servicios humanitarios, servicios en cajeros, desplazamientos
complementarios, servicios en polígonos industriales y en urbanizaciones), y
concretamente, en el apartado segundo del artículo 79, textualmente se dice: “Las
limitaciones previstas en el apartado precedente (es decir, no prestar las funciones en
el exterior de los inmuebles), no serán aplicables (esto es, podrán ejercer sus funciones
en el exterior de los inmuebles) a los servicios de vigilancia y protección de seguridad
privada de los medios de transporte y de sus infraestructuras que tengan vías
específicas y exclusivas de circulación, coordinados, cuando proceda, con los servicios
de las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad”.

De ésta importante excepción, prevista en el apartado segundo del artículo 79
del Reglamento, por la que se admite reglamentariamente el que los vigilantes puedan
ejercer sus funciones en el exterior de los inmuebles o edificios, se han efectuado
diferentes interpretaciones, tanto positivas, tendentes a admitir la prestación de este
servicio de seguridad, como negativas, rechazando su posibilidad.

La tesis favorable a la admisión de este tipo de servicios en los transportes, y
más concretamente en los autobuses urbanos o interurbanos, ha interpretado que la
vigilancia en el interior de autobuses está dentro de las competencias ordinarias de los
vigilantes de seguridad (vigilancia y protección de personas y bienes), y que estas
funciones las pueden realizar, por disposición legal y reglamentaria, tanto en bienes
muebles (autobuses, barcos, etc.) como en inmuebles (edificios), sin que exista, en la
normativa de seguridad privada, prohibición específica alguna que impida la prestación
de este tipo de servicio, que ha de considerarse ajustado a la norma y útil para la
seguridad, sino tan solo una regla genérica (que el servicio se preste en el interior de
los inmuebles y no en la vía pública), que, a su vez, presenta excepciones favorables a
su admisibilidad (las contempladas en los artículos 79 y 80 del Reglamento), y que para
el caso de los transportes únicamente se condiciona su prestación a que estos tengan
“vías específicas y exclusivas” de circulación, sin más restricción y sin que la propia
normativa (artículo 79.2 del Reglamento) ofrezca un contenido concreto que permita
establecer el alcance legal de dicha fórmula jurídica indeterminada.

Por el contrario, la tesis opuesta a su admisibilidad, ha sostenido que esta
posibilidad está excluida de la actividad de los vigilantes, alegando, para ello, que
resulta obvio que las vías por donde circulan los autobuses urbanos, ya sean de
titularidad pública o privada, son de uso común y que, en consecuencia, el vigilante de
seguridad de un servicio público de autobuses desarrollaría su función en un espacio
público, concluyendo que sólo las vías de transporte por ferrocarril, ya sean terrestres o
subterráneas (RENFE u otras Compañías similares y las redes del METRO), a las que
habría que añadir otras no citadas en dichos informes (tales como suburbano, tranvía,
tren ligero, funicular, teleférico, etc.), tienen tales tipos de vías a las que se refiere la
norma; es decir, que sólo pueden ser utilizadas por ellos (exclusivas) y que se
caracterizan o distinguen de otras (específicas).

Conjugadas las dos posiciones anteriores, y con base en el texto del propio
artículo 79 del Reglamento, cabe hacer una primera conclusión jurídico-operativa: la
normativa de seguridad privada admite, abiertamente, la prestación de servicios de
seguridad privada, por vigilantes de seguridad, en los medios de transporte y sus
infraestructuras, con la única condición de que estos tengan “vías específicas y
exclusivas de circulación”.

En este sentido, cabría recordar, en cuanto al tipo de vías y de medios de
transporte a considerar, que no es dado distinguir allí donde la Ley no distingue, que no
cabe imponer, al margen de la norma, requisitos, impedimentos o limitaciones que,
aunque pudieran parecer adecuadas, no se contemplan expresamente, ni se deducen
lógicamente del contenido de la norma. Esto es, si el Reglamento no alude ni menciona
ningún tipo concreto de vía (raíl, carretera, camino, etc.) ni de medio de transporte
(tren, metro, suburbano, tranvía, autobús, automóvil, camión), sino que impone
únicamente como condición, para que se pueda prestar el servicio de vigilancia, que
dicho transporte, el que sea, “tenga vías específicas y exclusivas de circulación”, no se
puede afirmar, por vía de interpretación restrictiva, que solo el trasporte por ferrocarril
queda incluido en el concepto, excluyendo, en consecuencia, otros medios de
transporte que también cumplan con el doble condicionante de tener que circular por
vías “específicas y exclusivas”.

En consecuencia, el fondo de la cuestión estriba en la interpretación que se dé a
los términos ”específicas” y “exclusivas”, referidas a la vías de circulación, con el fin de
determinar el sentido de la norma en cuanto a la admisibilidad o no de que se presten
servicios de seguridad privada en dichos medios de transporte.

A falta de una interpretación auténtica, es decir, una interpretación del propio
legislador contenida en la norma, y de una interpretación judicial contrastada, hay que
acudir a una interpretación doctrinal, si la hubiere, o, en caso contrario, a realizar una
interpretación nueva, con o sin antecedente interpretativo conocido.

Los supuestos conocidos y hasta ahora analizados, obedecen a una
interpretación nueva y diferenciada de los términos en cuestión. En un caso, dándole
un sentido restrictivo, se afirma la voluntad del legislador de no autorizar la extensión
de la actividad regulada, es decir, de la vigilancia, a otros ámbitos ajenos a las vías
férreas, introduciendo este elemento novedoso, la referencia a las vías férreas, que no
aparece expresamente recogido en la norma, ni sugerido o deducido directamente de
su redacción. En otros casos, en una interpretación más amplia, se entiende la
“exclusividad y especificidad” como no referida a la vía, sino al “conjunto vía-medio de
transporte”, y se considera, en consecuencia, que sí está comprendida la vigilancia
privada en los casos de medios de transporte colectivos que utilicen una vía fija.

Aunque la interpretación restrictiva de los términos en cuestión puede,
ciertamente, tener cabida, se observan, no obstante, una serie de razones, que cabría
considerar de mayor peso argumentativo jurídico, que inclinan a pensar en la
conveniencia de realizar una interpretación más amplia o extensiva de dichos términos.
Esta postura favorable a lo que podríamos denominar como una interpretación
integrativa del verdadero alcance de los términos aludidos, encuentra su fundamento,
además de en la propia interpretación literal y gramatical del precepto y del significado
de sus términos, en la completa aplicación del conjunto de reglas de interpretación
normativa contempladas en el artículo 3.1 del Código Civil: literal, sistemática,
teleológica y contemporánea.

En primer lugar, desde el punto de vista de la interpretación literal, y apoyados
en la semántica o significado de las palabras, el legislador habla de “medios de
transporte y de sus infraestructuras que tengan vías específicas y exclusivas”.
Analizados los términos, resulta que, si bien cuando hablamos de “especifico” lo
hacemos de algo que caracteriza y distingue una especie de otra, esto es, algo propio o
distinto de otro, aplicado al caso concreto, solo podemos entenderlo como algo que se
refiere al sujeto del que estamos hablando o predicando, es decir, algo propio de la vía
por la que circula el medio de transporte. Por otro lado, el término “exclusivas”, referido
a las vías por las que circulan los medios de transporte, parece indicar que hablamos
de algo único, que excluye a cualquier otro, de un privilegio o derecho, en virtud del
cual, y aplicado al caso concreto, cabría entender que, por esa vía no puede circular
ningún otro medio de transporte, es decir, que ese transporte puede hacer algo no
permitido, de forma genérica, a los demás transportes, como es el circular por esa vía.
Ahora bien, el legislador, cuando redactó la norma en cuestión, reguló medios de
transporte, en su concepto genérico y en plural, y no trenes o ferrocarriles, que es algo
concreto y conceptualmente específico; y reguló vías (calles, calzadas o carreteras), y
no el término específico de raíles de tren o de ferrocarril, y todo ello pudiendo haberlo
hecho. Esto es, no restringió, de forma específica y deliberada, ni el tipo concreto de
medio de transporte (terrestre, aéreo o marítimo), ni el tipo concreto de vía por el que
circular (autopista, carretera, camino, calle, raíl), y, ciertamente, hemos de admitir que
nada se lo impedía, sino que, muy al contrario, lo hizo de forma abierta y genérica,
tanto para el medio de trasporte como para el tipo de vía, dando únicamente un criterio
orientador (“vía específica y exclusiva de circulación”) para la correcta aplicación de la
limitación, llegado el caso, a la prestación de servicios de vigilancia privada en los
mismos.

En apoyo de esta misma línea argumentativa, cabe traer a colación, como otro
argumento favorable a la integración en el concepto del precepto de otros medios de
transporte distintos al ferrocarril, la notoria ausencia en el mismo, y no parece que por
olvido, del término “excluyente”, para calificar a la vía o al medio de trasporte, término
éste que la Ley y el Reglamento de Seguridad Privada utilizan, en otros artículos, para
enfatizar la nota de exclusividad propia de la actividad y servicios de seguridad privada,
y que, sin embargo, no es usado en el ámbito normativo del precepto analizado.

Avanzando sobre esta línea de comprensión semántica, y refiriéndola a la
presencia del término “exclusiva” y a la ausencia del término “excluyente”, connotados
ambos con la “vía” o, en su caso, con el medio de transporte, se ha de concluir que el
artículo 79. 2 del Reglamento, no afirma que “por esa vía” solo ha de poder circular un
determinado medio de transporte, como ocurre con el raíl del tren o el metro (vía
exclusiva por la que no es físicamente posible que circule cualquier otro medio de
trasporte), y tampoco afirma que dicho medio de transporte no pueda circular por
ningún otro tipo de vía, exclusiva o no, o que por esa vía no pueda físicamente circular
otro medio de trasporte (vía excluyente), al contrario de lo que sucede con autobuses o
autocares, que pueden utilizar un carril único, reservado, exclusivo o preferente de la
calzada o circular discrecionalmente sobre el resto de carriles.

Por otra parte, profundizando un poco más en la interpretación sistemática de la
norma, se ha de resaltar que, en contra de lo que sostiene la tesis restrictiva, la
vigilancia no se realiza propiamente en la vía pública; ésta no es, en ningún caso, el
objeto de la protección, sino que lo vigilado y protegido es el bien y las personas que se
encuentran en su interior, en este caso el autobús, argumento que refuerza la favorable
aceptación de la interpretación amplia o extensiva que se viene manteniendo del
supuesto en cuestión, esto es, de la posibilidad de que se presten servicios de
seguridad privada en los autobuses.

Incidiendo en este argumento lógico y gramatical, resulta muy ilustrativo
constatar que el fundamento de lo que podríamos considerar como prohibición general
de la Ley de que las funciones de vigilancia se realicen “en” la vía pública, pero no
“sobre” la vía pública, que ha de entenderse generalmente permitido, no se da en el
caso de los autobuses, y esta es precisamente la razón de que las excepciones
reglamentarias a la prestación del servicio en el interior de los inmuebles (artículos 79 y
80 del Reglamento), tengan todas ellas en común el que la función, es decir, la
prestación del servicio de seguridad por los vigilantes, se realiza no “sobre” la vía
pública (caso de los autobuses que por ella circulan), sino “en” la propia vía pública,
bien poniendo pie a tierra el vigilante o, además de esto, utilizando la vía pública con
los propios medios de seguridad con los que se realiza el servicio, como ocurre en el
caso de los vehículos de transporte de fondos o de servicios de acuda.

Estas circunstancias, se ha de reconocer, no se dan en el supuesto de vigilancia
en autobuses, pues el servicio se realiza no “en” la vía pública sino en el interior de
este bien inmueble, el autobús, que “sobre” ella circula, pero sin que el vigilante
descienda del mismo o lo abandone y pase a prestar su servicio, entonces sí, “en” la
vía pública, ya que este espacio vedado a su función, salvo las excepciones
contempladas en la norma, no es el bien que debe proteger y para el que han sido
contratados sus servicios de seguridad.

En este sentido, y haciendo uso de los propios argumentos de la tesis negativa,
parece oportuno recordar que, así como dicha tesis asume, de forma incuestionable, la
ficción que equipara, para la prestación de servicios de vigilancia, la protección de un
inmueble con el caso de un tren o ferrocarril, debe aceptarse también, aplicando la
misma lógica argumentativa, que un bien mueble, como es autobús de pasajeros, es
equiparable, a los efectos del servicio de vigilancia, con un buque, pues ambos tienen
la consideración jurídica de bienes muebles, razón por la cual, si se admite y acepta la
prestación de servicios de vigilancia privada a bordo de barcos, ha de admitirse
también para el caso de los autobuses.

Abundando en la interpretación integradora del concepto que se viene
manteniendo, y tomando en consideración la finalidad y el tiempo actual en que se
aplica la norma, conviene resaltar la realidad de la seguridad privada del siglo XXI, que
ha superado con creces la perspectiva que la norma pudiera haber concebido en la ya
lejana fecha de su redacción, hace ya casi veinte años, por lo que muy bien pudiera
entenderse, máxime en un sector tan dinámico y cambiante como es el de la seguridad,
que las notas condicionantes del precepto analizado (vías específicas y exclusivas), y
que da soporte al servicio en cuestión (artículo 79. 2 del Reglamento), vienen referidas
hoy, si es que no fue así siempre, a un medio de transporte con una ruta prefijada, con
horarios definidos y predeterminados, incluso con carriles exclusivos o preferentes de
circulación, señalizados y acotados con diferentes sistemas fijos o móviles, como
ocurre con los denominados “carril-bus” o “carril-vao”, por poner dos ejemplos, que
cuentan, incluso, con sistemas de separación mediante vallas de hormigón,
adosamientos plásticos o pintura en la calzada, pero no con vías de circulación únicas
ni totalmente excluyentes, y menos aún vinculadas únicamente a raíles ferroviarios, ya
sea de tren, metro o similar.

En cuanto a la admisibilidad o no del servicio, es preciso recordar que, la labor
interpretativa del ajuste de los contratos, que son preceptivamente comunicados por las
empresas de seguridad, a la normativa reguladora de la seguridad privada,
corresponde hacerla a los Delegados o Subdelegados del Gobierno, órgano
competente para determinar, a la vista de un contrato de esta naturaleza, si el mismo
se ajusta o no a las prescripciones legales y reglamentarias, pudiendo aplicar, en
consecuencia, las medidas previstas en los artículos 21 y 22 del Reglamento, esto es,
ordenar la subsanación de los defectos de los mismos y supervisar la suspensión de la
actividad a nivel provincial, en el caso de observar anomalías o deficiencias.

Por todo ello, y con fundamento en las reglas de interpretación jurídica, se
estima que resulta más adecuado y acorde con el espíritu y la finalidad de la norma,
hacer una interpretación amplia e integradora del artículo 79. 2 del Reglamento de
Seguridad Privada.

CONCLUSION

En razón de cuanto antecede, cabe concluir que la prestación de servicios de
seguridad en autobuses urbanos e interurbanos, por parte de vigilantes de seguridad
habilitados, integrados en empresas de seguridad inscritas en el registro de empresas
de seguridad, se considera acorde con la normativa de seguridad privada analizada,
siempre que los mismos circulen, de forma regular, por algún tipo de carril único,
reservado, exclusivo o preferente de la vía, o lo hagan cumpliendo una línea, ruta o
trayecto predeterminado, con paradas fijas previamente establecidas.

En consecuencia, y dado que el servicio de vigilancia en cuestión (autobuses
urbanos del Ayuntamiento), se realizará en el interior de un bien mueble, el autobús,
que tiene un trayecto preestablecido, con una ruta y horarios definidos, y que este
servicio es solicitado por el Ayuntamiento para la protección del bien y de las personas
que hay en su interior, en consonancia con todo lo anteriormente expuesto, se puede
entender que la vigilancia y protección en el interior de dichos autobuses urbanos o
interurbanos, por parte de vigilantes de seguridad, es acorde con el contenido, alcance
y límites de la normativa actual de seguridad privada.

UNIDAD CENTRAL DE SEGURIDAD PRIVADA

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