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2011/0082 * Fundamento Legal sobre el silencio administrativo en procedimientos administrativos.

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2011/0082 * Fundamento Legal sobre el silencio administrativo en procedimientos administrativos.

Mensaje por 38435-6718 el Mar 29 Nov 2016, 21:10

INFORME UCSP Nº: 2011/0082
FECHA 13/07/2011
ASUNTO Fundamento Legal sobre el silencio administrativo en procedimientos administrativos.
ANTECEDENTES
Escrito de la Unidad de Coordinación del Cuerpo Nacional de Policía (Secretaría
General), en el que se solicita como continuación a escrito de dicha Unidad de fecha
28/04/2011, y a la contestación de la Comisaría General de Seguridad Ciudadana de
04/05/2011, informe en el que se exponga el fundamento legal en el que se basa el
sentido del silencio en cada uno de los procedimientos de seguridad privada grabados en
la base de datos SIA, así como cualquier otro aspecto de interés operativo que aconseje
el mantenimiento del sentido del silencio.
CONSIDERACIONES
Con carácter previo se participa que los informes o respuestas que emite esta
Unidad tienen un carácter meramente informativo y orientativo -nunca vinculante- para
quién los emite y para quién los solicita, sin que quepa atribuir a los mismos otros efectos
o aplicaciones distintos del mero cumplimiento del deber de servicio a los ciudadanos.
Las consideraciones legales relativas a la modificación del silencio administrativo
vienen en la actualidad recogidas en diferentes normas, si bien todas ellas coinciden en
destacar que el mandato legal que obligaría a modificar el mecanismo del silencio
administrativo descansa sobre la previsión general de circunscribir el sentido negativo del
silencio administrativo a aquellos procedimientos en que lo exijan imperiosas razones de
interés general y así lo sancione una ley. Así decíamos en nuestro informe del día 4 de
mayo de 2011, cómo el artículo 6 de la Ley 17/2009, de 23 de noviembre, sobre el libre
acceso a las actividades de servicios y su ejercicio, impone a las Administraciones
públicas la obligación de garantizar la aplicación general del silencio administrativo
positivo y que los supuestos de silencio administrativo negativo constituyan excepciones
previstas en una norma con rango de ley justificadas por razones imperiosas de interés
general.
Consecuentemente con esta previsión, la Ley 25/2009, conocida como la "Ley
Ómnibus" modificó a su vez el régimen jurídico del silencio administrativo contenido en el
artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de manera que a partir de dicha
modificación, las solicitudes de procedimientos iniciados a instancias de un interesado, en
los que la Administración no conteste dentro del plazo establecido en cada caso, se
podrán entender estimadas, "excepto en los supuestos en los que una norma con rango
- 2 - MINISTERIO
DEL INTERIOR
DIRECCIÓN GENERAL
DE LA POLICÍA Y DE
LA GUARDIA CIVIL
de Ley por razones imperiosas de interés general o una norma de Derecho comunitario
establezcan lo contrario".
En vista de lo anterior, dos son, pues, los requisitos para entender desestimada
por silencio administrativo una solicitud instada por su interesado: por un lado, la
existencia de una razón imperiosa de interés general que justifica que es necesario no
estimar la petición. Y es en este punto, cuando debemos aclarar qué se entiende por
razón imperiosa de interés general, concepto jurídico al parecer, que no es
indeterminado, sino al contrario, ya que viene definido explícitamente en el artículo 3
apartado 11 de la Ley 17/2009, cuando literalmente la determina como “razón definida e
interpretada en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas,
incluidas las siguientes: el orden público, la seguridad pública, la protección civil, la
salud pública, la preservación del equilibrio financiero del régimen de seguridad social, la
protección de los derechos, la seguridad y la salud de los consumidores, de los
destinatarios de servicios y de los trabajadores, las exigencias de la buena fe en las
transacciones comerciales, la lucha contra el fraude, la protección del medio ambiente y
del entorno urbano, la sanidad animal, la propiedad intelectual e industrial, la
conservación del patrimonio histórico y artístico nacional y los objetivos de la política
social y cultural. Según esta conceptuación jurídica, la seguridad pública sería una razón
imperiosa de interés general, y por tal motivo, la petición y/o solicitud de un particular o
una empresa podría desestimarse acudiendo al mecanismo del silencio. En segundo
lugar, es necesario que dicha justificación se encuentre prevista de forma expresa en una
norma con rango de Ley o norma de Derecho Comunitario. En el resto de los casos podrá
entenderse estimada por silencio administrativo la solicitud formulada ante la
Administración.
Hay que advertir, no obstante, y como ya anunciamos en nuestro informe del
4/05/2011, que mediante la Disposición Adicional Cuarta de la "Ley Ómnibus", la reforma
operada se presenta en la práctica más aparente que real, pues dicha Disposición
identifica de forma automática todos los supuestos en los que antes se preveían efectos
desestimatorios para la solicitud del interesado, con aquellos en los que concurre una
razón imperiosa de interés general, de manera que los casos de silencio administrativo
negativos anteriores a la reforma permanecen intactos y las empresas y particulares, en
principio, nada ganan con la nueva Ley por este lado. Por lo tanto, los procedimientos
administrativos que detallamos en nuestro cuadro técnico del informe del 4/05/2011,
establecían cuáles procedimientos administrativos eran afectados respectivamente por el
silencio positivo y cuáles de ellos tenían efectos desestimatorios. Su justificación está
basada en estar regulados por Ley, y referirse a razones imperiosas de interés general,
cual es la seguridad pública.
Sin embargo, en las Leyes que se promulguen a partir de la entrada en vigor de
esta Ley, entendemos que sí deberán concretarse las razones imperiosas de interés
general que justifiquen la desestimación por silencio administrativo de las solicitudes
- 3 - MINISTERIO
DEL INTERIOR
DIRECCIÓN GENERAL
DE LA POLICÍA Y DE
LA GUARDIA CIVIL
formuladas por los particulares, y las mismas deberían encontrarse dentro de las
establecidas por la Directiva 2006/123, por lo que el legislador estatal no va a poder
ampliar a su voluntad el elenco de supuestos de silencio administrativo negativo a otros
que no estén expresamente contemplados por la normativa europea, lo que claramente
supone un avance con respecto al régimen anterior.
Tal es así, que posteriormente a la redacción y emisión del informe mencionado,
ha sido publicado el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los
deudores hipotecarios, de control de gasto público y cancelación de deudas con
empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad
empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa, de cuyo texto
extraemos numerosas referencias legales al silencio administrativo y qué procedimientos
deben simplificarse administrativamente hablando.
Así, en el apartado VII de la exposición de motivos se recoge la consideración que
el legislador ha pretendido con la aprobación de esta última norma, y es crear una
excepción a la regla general contenida en el nuevo artículo 84 bis de la Ley 7/1985, de 2
de abril, reguladora de las Bases del Régimen Local, introducido por la Ley de Economía
Sostenible, en el que sí se establecía la posibilidad de someterse a la obtención de previa
licencia municipal el ejercicio de actividades que afectasen, por ejemplo, a la seguridad.
La nueva norma, contenida en dicho Real Decreto-ley 8/2011, hace desaparecer las
menciones a las licencias locales para actividades distintas de la seguridad, y no
obstante, recoge en su artículo 26 la mención exclusiva al silencio administrativo positivo
para aquellos procedimientos que se citan en el Anexo I de aquel, a saber: “Artículo 26.
En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado que se citan en el Anexo
I, el vencimiento del plazo máximo fijado, en su caso, en ese mismo anexo sin que
se haya notificado resolución expresa, legitima a los interesados para entender
estimada su solicitud por silencio administrativo, en los términos previstos en el
artículo 43 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común.”.
Y es en dicho Anexo, donde se incluyen varias referencias a procedimientos
administrativos que afectan o pueden considerarse como propios de materia de seguridad
privada, como por ejemplo, la modificación y autorización de apertura de centros
docentes privados, cuyo plazo de silencio se establece en tres meses, al igual que antes
de las reformas legislativas.
En otro orden de cosas de los diferentes procedimientos administrativos, aunque
son competencia de las distintas Delegaciones o Subdelegaciones del Gobierno, su
instrucción, afectarían a esta Unidad, los efectos derivados del posible silencio
administrativo en procedimientos sancionadores regulados en los artículos 44.2 de la Ley
30/1992, de 26 de noviembre: “En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento
del plazo máximo establecido sin que se haya dictado y notificado resolución expresa, no
- 4 - MINISTERIO
DEL INTERIOR
DIRECCIÓN GENERAL
DE LA POLICÍA Y DE
LA GUARDIA CIVIL
exime a la Administración del cumplimiento de la obligación de resolver, produciendo los
siguientes efectos:

2. En los procedimientos en la Administración ejercite potestades sancionadoras o,
en general, de intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de
gravamen, se producirá la caducidad. En estos casos, la resolución que declare la
caducidad ordenará el archivo de las actuaciones, con los efectos previstos en el artículo
92.”
Artículo 45: Incorporación de Medios Técnicos:
1. Las Administraciones Públicas impulsarán el empleo y aplicación de las
técnicas y medios electrónicos, informáticos y telemáticos, para el desarrollo de su
actividad y el ejercicio de sus competencias, con las limitaciones que a la utilización de
estos medios establecen la Constitución y las leyes.”
Ninguna observación respecto a los efectos derivados y obligaciones en lo
concerniente a procedimientos sancionadores, tiene que hacer esta Unidad.
Cuestión diferente, es lo relativo a la notificación de las resoluciones derivadas de
estos procedimientos, en la actualidad practicadas por las Unidades Territoriales de
Seguridad Privada, y que a tenor del artículo 45 citado, debieren practicarse en sede
electrónica.
En resumen, a partir de ahora, sólo podrán entenderse denegadas por silencio
administrativo las solicitudes para el ejercicio de actividades en aquellos supuestos
expresamente tasados por la Ley como razones imperiosas de interés general, sin que
pueda haber lugar a ampliaciones futuras no contempladas por la normativa estatal o
comunitaria.
UNIDAD CENTRAL DE SEGURIDAD PRIVADA

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